Разработано канд

Разработано канд. юр. наук И.В. Голованевым

Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений

КУРС: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПРАВ ГРАЖДАН

Юнита 1. Административно-правовая охрана прав граждан

ЮНИТА 1

Рассматриваются понятия, принципы, содержание административно-правовой охраны прав граждан; характеристика социально-юридического механизма обеспечения прав граждан; виды юридической охраны и ответственности за правонарушения, посягающие на права и свободы граждан, пути совершенствования административно-правовой охраны прав граждан.

Для студентов Современного Гуманитарного Университета

Юнита соответствует образовательной профессиональной программе №1

(С) СОВРЕМЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ, 2000

Оглавление

ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

ЛИТЕРАТУРА

ПЕРЕЧЕНЬ УМЕНИЙ

ТЕМАТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

1. Права человека и гражданина: понятие и принципы

2. Общая характеристика социально-юридического механизма обеспечения прав граждан

3. Виды юридической охраны прав граждан

4. Содержание административно-правовой охраны прав граждан

5. Административная ответственность за правонарушения, посягающие на права и свободы граждан

6. Проблемы и пути совершенствования административно-правовой охраны прав граждан

ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Права человека и гражданина: понятие и принципы. Общая характеристика социально-юридического механизма обеспечения прав граждан. Виды юридической охраны прав граждан. Содержание административно-правовой охраны прав граждан. Административная ответственность за правонарушения, посягающие на права и свободы граждан. Проблемы и пути совершенствования административно-правовой охраны прав граждан.

ЛИТЕРАТУРА

Базовая

*1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999.

2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности “Правоведение”. М., 1996.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М., 2000.

Дополнительная

4. Административное право. Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М., 1999.

* 5. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997.

6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М., 1997.

7. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н.Топорнина. М., 1997.

8. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М., 1999.

* 9. Коренев А.П. Административное право России.Ч.1. Учебник. М., 1996.

10. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. Учебник. М., 1996.

11. Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие. М., 1997.

* 12. Соколов О.С. Права человека. Учебное пособие для студентов всех специальностей. М., 1998.

13. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.

Перечень законов и иных нормативных правовых актов

1. Всеобщая Декларация прав человека. Права человека: Сборники международных договоров. Нью-Йорк ООН. 1989, С. 1-7.

2. Международные Пакты о правах человека. СПб., 1993 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Права человека: Сборник международных документов. M., 1990.

3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Права человека. Сборник международных документов. М., 1990.

4. Декларация прав и свобод человека и гражданина.

5. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека. М., 1995.

6. Конституция Российской Федерации.

7. Международное измерение. Сборник документов ООН, СБСЕ, Совета Европы, Правительства РФ, Администрации Президента РФ. М., 1995.

8. Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” // СЗ РФ, 1997, №9, ст.1011.

9. Федеральный Конституционный закон от 21 июля 1994 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации” // СЗ РФ, 1994, №13, ст.1447.

10. Федеральный Конституционный закон от 28 апреля 1995 г. “Об арбитражных судах в Российской Федерации” // СЗ РФ, 1995, №18, ст.1589.

11. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, №19, ст.685. См. изменения в Федеральном законе от 14 декабря 1995 г. // СЗ РФ, 1995, №51, ст.4970.

12. Закон РФ “О Прокуратуре Российской Федерации” в редакции Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ, 1995, №47, ст.4472.

13. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” // СЗ РФ, 1997, №38, ст.4339.

14. Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. “О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, №22, ст.1216.

ПЕРЕЧЕНЬ УМЕНИЙ

тематический обзор*

1. ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА: ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ

Права человека – понятие собирательное, оно одновременно может быть охарактеризовано и как категория юридическая, правовая, политическая и философская, поэтому давать ему однозначное определение было бы неправильно. В широком смысле права человека можно представить как нормы и правила взаимоотношений между людьми и государством, обеспечивающие возможность каждому индивиду действовать по своему усмотрению или получать определенные блага без чьих-либо разрешений (санкций).

Права человека являются одной из важнейших человеческих ценностей, а степень их реализации служит основным показателем демократичности и прогрессивности общественного строя.

Первыми правовыми документами, провозгласившими и закрепившими юридически основные права человека, являются: Декларация независимости США от 4 июля 1776 г., Билль о правах 1789 г. (первые десять поправок к Конституции США), Французская декларация прав человека и гражданина (1789 г.), Великая хартия вольностей 1215 г., Хабеас Корпус Акт 1679 г.

В настоящее время подписаны, провозглашены и введены в действие более 50 международных документов, провозглашающих и регулирующих права человека. В их числе: Всеобщая Декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Американская декларация прав и обязанностей человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ООН, 1966 г.), Заключительный акт Совещания правоохранительных органов по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.), Африканская хартия прав человека и народов (1981 г.), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), итоговый документ Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989 г.), Парижская хартия для новой Европы (1990 г.).

Декларируемые этими и другими международными документами правовые нормы, права и свободы человека в разном объеме включены в конституции и иные законы практически всех государств мира.

Права человека – категория объективная, они возникают у людей с момента рождения независимо от места, государства, политического строя. Они индивидуальны (принадлежат индивиду) и всеобщи одновременно. Все люди на Земле без каких-либо ограничений обладают общечеловеческими правами, независимо от своего социального положения, расы, места жительства, национальности, убеждений и др. Как правило, к названным правам человека принято относить те права, которые существуют у всех людей объективно, например, такие, как право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также свобода совести, вероисповедания, мысли и слова.

Нормы международного права, а также законодательства отдельных государств в демократическом обществе гарантируют и обеспечивают равенство прав свобод и равенство возможностей для их реализации.

Права человека имеют универсальное содержание, в которое входит равенство всех перед законом и судом, свобода убеждений, право гражданства и передвижения. Эти общие права человека потому универсальные, что они существуют вне зависимости от государственного устройства, политического режима и формы правления страны, в которой проживает отдельно взятый человек.

Существует понятие основные права и свободы человека. К данной категории относятся такие права и свободы, которые закреплены в Основном законе государства (Конституции), а также в нормах международно-правовых актов. Именно поэтому они получили название основных или конституционных. Как правило, они совпадают с вышеперечисленными – общечеловеческими правами и свободами. Отличия между ними состоят в основании классификации, то есть понятие “общечеловеческие права” носит более широкий характер, чем понятие “основные права и свободы человека”, поскольку последние, как отмечалось выше, закреплены в нормах Основного закона государства (Конституции).

Помимо основных прав и свобод, существуют и иные права человека и гражданина, которые определяются и закрепляются как в нормах Конституции, так и дополнительно регламентируются в нормах специальных нормативно-правовых актов (в социальной, культурной, экономической и иных сферах). К этой категории можно отнести права на частную собственность, наследство, свободу труда, забастовку, социальное обеспечение по возрасту и др.

Права человека как категория юридическая могут рассматриваться в объективном и субъективном смысле (как категория права).

Объективно – это международные и национально-государственные нормы права, определяющие и закрепляющие правовой статус индивида, порядок и правила взаимоотношений между членами общества, взаимоотношения между отдельными людьми и государством.

С субъективной точки зрения права человека – принадлежащие отдельно взятому лицу возможности, предусмотренные нормами права и охраняемые государством.

Итак понятие “права человека” можно определить следующим образом: права человека – это закрепленные в Конституции, международно-правовых и иных нормативных актах, гарантированные государством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения, созидать и пользоваться предоставленными ему социальными благами как в личных интересах , так и в интересах общества.

В современной науке и нормативно-правовых источниках права человека подразделяются на политические, гражданские, экономические, социальные и др. (в зависимости от выбранного подхода к их типологии). Всего регламентируемых прав насчитывается более 40.

Политические права провозглашают и гарантируют возможности активного участия граждан в общественно-политической жизни страны и управлении государственными делами. Они включают избирательное право, право на референдум, право петиций – это возможности участия в государственном управлении и властных структурах. Свобода общественно-политических и иных объединений, союзов и ассоциаций, демонстраций, шествий, митингов и собраний, возможность участия в общественно-политической жизни.

Политическими правами обладают, как правило, граждане определенной страны.

При тоталитарном и авторитарном режимах политические права носят в основном разрешительный характер, то есть государственные органы позволяют индивидам или их объединениям реализовывать свои права. В демократическом обществе политические права носят регистрационный или уведомительный характер.

Гражданские права – основополагающие, неотъемлемые права человека, включающие право на жизнь, свободу, неприкосновенность личности и жилища, защиту чести и достоинства, на справедливый, независимый и публичный суд, на тайну переписки и телефонных разговоров, свободу передвижения и выбора места жительства в стране, право покидать любое государство и возвращаться в свою страну, на равенство перед законом, на гражданство и др. Они принадлежат человеку как равноправному члену общества.

Гражданские права не предоставляются государством, а гарантируются и охраняются им. Эти права не зависят от страны проживания и гражданства.

Экономические права обеспечивают индивиду свободное распоряжение основными факторами хозяйственной деятельности и проявление хозяйственной инициативы. Основными из них являются: право на труд, собственность, предпринимательство, распоряжение рабочей силой, право на забастовки и др.

Социальные права направлены на обеспечение человеку достойного уровня жизни и социальной защищенности: право на отдых, социальное обеспечение, жилище, оплату по труду, защиту здоровья, создание семьи, защиту от безработицы, материнство и детство, благоприятную окружающую среду.

Социальные права – проявление заботы государства о будущем своих граждан.

Культурные права являются гарантией всестороннего развития человека, к ним относятся: право на образование, доступ к культурным ценностям, на художественное творчество, на защиту моральных и материальных интересов человека, право на свободу мысли, совести, религии и др.

Права человека могут носить характер индивидуального права, то есть права индивида и коллективного права (права народов, национальных и иных меньшинств).

Права человека неразрывно связаны с его обязанностями: “Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе”. (Всеобщая Декларация прав человека. Ст. 29).

Основные обязанности граждан: соблюдение законов, уважение прав и свобод других лиц, уплата налогов, подчинение предписаниям государственных правоохранительных органов (полиции, милиции, суда, прокуратуры), сохранение природы (окружающей среды), памятников культуры и др. В некоторых странах законодательно закреплены обязанности граждан трудиться, проходить действительную воинскую службу, участвовать в выборах органов власти, воспитывать детей, заботиться о престарелых родителях, заботиться о своем здоровье и др.

Обязательными условиями реализации прав граждан являются: гарантии государства – экономические, политические, юридические и духовно-нравственные; хорошо отлаженный административно-хозяйственный механизм реализации провозглашенных государством прав; законодательно закрепленная ответственность органов власти, должностных лиц и граждан за соблюдение прав человека.

Иными словами, государство посредством законов закрепляет права и свободы человека, и тогда они становятся мерой возможного, то есть приобретают границы дозволенного.

Начало правовых установлений, возможность осуществления тех или иных действий, возникновения правоотношений дает Основной Закон государства – Конституция.

Как правило, термин “права человека” употребляется одновременно с термином “права гражданина”. Следует отметить, что содержание данных понятий не тождественно.

Права человека берут свое начало из естественного права, а права гражданина – из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, то есть базисными, они присущи каждому человеку от рождения независимо от того, является он гражданином государства, в котором проживает, или не является. Права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за индивидом только в силу его принадлежности к государству, то есть гражданством.

Права гражданина – своеобразное ограничение равенства между людьми, так как этих прав лишаются лица, проживающие в стране, но не имеющие гражданства данной страны. Эти права обычно предполагают возможность участия в государственных делах, в выборах высших и местных органов государственной власти, допуска к государственной службе и др. Лица, не имеющие гражданства, этих прав в данном государстве не имеют. Подобное неравенство допускается нормами международного права, объясняя это правомерным желанием каждого государства предоставлять названные права только лицам, устойчиво связанным с интересами страны и несущими конституционные обязанности.

Отдельные права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в России право частной собственности относится к категории прав человека, а право частной собственности на землю – только к праву граждан) либо в силу особенностей некоторых гарантий (Российское государство в состоянии гарантировать защиту и покровительство за границами государства только своим гражданам).

Провозглашенные государством и закрепленные в Конституции права и свободы всегда означают определенную юридическую возможность для отдельных индивидов поступать так или иначе. Поэтому “возможность” и есть тот начальный элемент, дающий представление о правах и свободах, о правах человека и гражданина. Имеющиеся у лица права и свободы всегда ассоциируются с наличием у него предоставленных законом возможностей. Категория возможности позволяет не только выявить наиболее существенные особенности юридических прав и свобод, но и беря ее за основу, сконструировать понятие, правильно отражающее их действительную природу. Как правило, под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность. При таком толковании возможности, в первую очередь, выделяется ее способность, обеспеченная наличными условиями стать действительностью. Практическая значимость юридических прав и свобод граждан состоит именно в том, что может превращаться из возможного в наличное, то есть фактически быть реализованным из потенциальной возможности, какой является всякое предоставленное законом право, в конкретное притязание.

Другим важным свойством возможности является то, что для того, чтобы стать реальностью, возможность должна осуществиться в активной целенаправленной деятельности человека.

Для того, чтобы полноценно представлять институт прав и свобод человека необходимо различать основные элементы его составляющие. Как правило, сначала формируются понятия и предмет, приводятся их наиболее значимые черты, отличия от близких к ним понятий, а затем рассматриваются лежащие в их основе идеи, установки, базовые (образующие) положения и правила их иерархического построения, то есть принципы.

Определяя принципы категории прав человека и гражданина как исходные, руководящие идеи и установки, необходимо подчеркнуть, что именно они лежат в основе правового статуса личности и отражают отношения, возникающие между государством и человеком в связи с его местом в обществе. Именно этим данные принципы и отличаются от принципов в других областях общественной жизни. Следует, однако, заметить, что научными принципами категории прав человека являются не все руководящие идеи, признаваемые людьми, а лишь те из них, которые верно отражают объективные закономерные тенденции исторического развития. Поэтому в праве принцип выступает в качестве руководящей, основополагающей идеи, отражающей существенные свойства соответствующих явлений, а также в виде общего правила, определяющего главное направление деятельности индивидов, основную линию их поведения. Правовые принципы являются таковыми и потому, что они закреплены в нормах права.

Совокупность правовых принципов, характеризующих права человека и гражданина (их система) образует правовой статус человека и гражданина. Установить такие основополагающие начала правового статуса означает в кратких формулах (правовых) выразить его сущность, указать основные черты как особой правовой категории.

Принципы – это правила, которые утверждаются действующими в обществе социальными нормами: мораль, религия, обряды, традиции. Юридические нормы принимаются или санкционируются органами государства. Те из них, которые носят обобщенный, ведущий и руководящий характер, именуются принципами. Они относятся к идеологическим категориям, так как формируются в сознании людей и воплощаются в их воле. Поэтому принципы не могут существовать без целенаправленной, осознанной человеческой деятельности.

К принципам правового статуса человека относятся провозглашенные в нормативно-правовых актах (в Конституции и других законодательных актах) идеи, определяющие место человека в обществе и государстве.

Так, например, Конституция Российской Федерации (ст. 2) провозглашает в качестве одного из важнейших принципов – признание человека высшей ценностью, а в ст. 17 ч.2 говорится о том, что “основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения”. Эти основные права обладают особыми свойствами: неотчуждаемостью и естественным характером (принадлежность от рождения). Учитывая общие свойства этих прав, следует исходить из того, что естественный характер принадлежит не всем правам человека, а прежде всего универсальным: на жизнь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность, на свободу мысли и неприкосновенность частной жизни. Возникновение других основных прав и свобод человека связано с наличием иных, предусмотренных законом обстоятельств, а не только с фактом рождения человека (например, право частной собственности возникает при соответствующем юридическом оформлении факта владения собственностью).

Характеризуя основные права и свободы человека как неотчуждаемые, Конституция определяет невозможность и недопустимость лишения человека этих прав и свобод. Так, например, невозможно лишить человека прав на достоинство, на свободу мысли, на благоприятную окружающую среду. Однако необходимо иметь в виду, что человек может совершать противозаконные действия, нарушающие юридические и нравственные нормы, провозглашенные в законодательстве, чем создает ситуацию, при которой общество (посредством правоохранительных органов) вынуждено ограничивать основные права человека (например, арест преступника ограничивает право личной неприкосновенности). В большинстве нормативно-правовых актов на первом месте находятся так называемые личные права и свободы человека и среди них – самое важное – право на жизнь. Названный принцип не закрепляет определенные права человека и гражданина, а определяет направление деятельности государства в сфере реализации прав и свобод человека и лежит в основе правового статуса человека.

Среди основных принципов, определяющих правовой статус личности важное значение имеет принцип равноправия граждан. Это форма юридического равновесия между членами общества, учет интересов людей различных национальностей, социальных слоев, групп и отдельных граждан. Под равенством людей понимается равенство их социального значения в различных областях жизни. Равноправие означает возможность каждого гражданина обладать, наравне с другими гражданами, установленными законодательством правами и свободами. Здесь необходимо подчеркнуть, что понятие равноправия предусматривает не только равенство прав, но и равенство обязанностей. Данный принцип провозглашен в ч. 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации: “Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации”.

С принципом равноправия человека и гражданина неразрывно связан и другой конституционный принцип – принцип гуманизма правового статуса личности, изложенный в ст. 2 Конституции: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью”. Основной смысл данного принципа состоит в том, что Конституция официально признает высшей ценностью самого человека, а не возможность реализации его потребностей.

Гуманизм – это нравственная позиция, выражающая признание ценности человека как личности, уважение его достоинства, стремление человека к благу как цели общественного прогресса. Значение гуманистических идей для правовой системы велико и многообразно. Они лежат в основе регулируемых и охраняемых правом общественных отношений, влияют на методы правового регулирования, на позиции участников правовых связей.

Такой подход подразумевает переосмысление и переработку всей системы права (в Российской Федерации осуществляется правовая реформа). На принципе гуманизма разрабатывался ряд важнейших законодательных актов, в том числе Уголовный кодекс Российской Федерации. Весьма специфичны проблемы реализации гуманистических идей в области уголовного права. Прежде всего возникает вопрос, в отношении какого круга субъектов действует принцип гуманизма в уголовном праве: общества, защищаемого силой уголовного закона, потерпевшего, преступника?

Ответ на этот вопрос не однозначен. Уголовное право охраняет жизнь и здоровье, честь и достоинство личности, собственность, государственный и общественный строй, правопорядок от преступных посягательств. (см. Кудрявцев В.Н., Российское уголовное право. М., 1997.). Но оно охраняет и законные интересы лица, подлежащего уголовной ответственности. С позиции законности преступник остается гражданином, несущим соответствующие обязанности и имеющим определенные права.

Принцип гуманизма в уголовном праве непосредственно связан с определением как целей правосудия, так и тех средств, которыми располагает уголовная юстиция для решения стоящих перед нею задач. Цели, к которым стремится уголовная юстиция, как и средства, которыми она их достигает, не только ее “внутренние дела”. Уголовная юстиция может и должна воздействовать на преступника, а также на граждан в целях предупреждения с их стороны возможных преступлений. Но возникают вопросы о цене, границах, методах такого воздействия, имеющие важное социально-политическое и идеологическое значение.

Когда французские просветители и их последователи в других странах рисовали картину не столько предвидимого, сколько желаемого ими будущего , они неизменно связывали уголовное правосудие с принципами справедливости и гуманизма. Эти принципы ассоциировались в их представлении с общественным благом, свободой, равенством, уважением к человеческой личности. Ч. Беккариа писал: “...следует употреблять только такое наказание, которое... производило бы наиболее сильное впечатление на душу людей и было бы наименее мучительным для тела преступника”.(Беккарио Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 244). Жан Поль Марат, составляя “План уголовного законодательства”, стремился к тому, чтобы, “не ущемляя ни справедливости, ни свободы, примирить мягкость кары с ее надежностью, а человечность с безопасностью гражданского общества”. (Марат Ж.П. Новая социальная защита. Пер. с фр. М., 1970. С. 226).

Прогрессивная демократическая тенденция и теперь заключается в том, чтобы принцип гуманизма был одним из краеугольных камней уголовной юстиции, определяя основные направления развития средств и методов борьбы с преступностью.

Трудность заключается в том, что гуманизм уголовной юстиции противоречив: охраняя личность и права потерпевших, интересы общества, уголовная юстиция вместе с тем должна проявлять гуманность и по отношению к преступнику, нарушившему эти интересы.

Понятно, что главная задача уголовного права – обеспечение безопасности человека, его чести и достоинства, его имущества от преступных посягательств. В этом прежде всего находит проявление принцип гуманизма, то есть заботы о человеке (ч. 1 ст. 7, Уголовный кодекс Российской Федерации). Но и методы, которыми безопасность обеспечивается, не безразличны для общества.

Социологические и криминалистические исследования убедительно доказывают, что возмездие, устрашение, физическое или психическое насилие сами по себе не в состоянии ликвидировать преступность. В отношении предупреждения рецидивов это очевидно: если преступное поведение вызвано тем, что взгляды, цели, интересы, свойственные преступнику, не соответствуют нормативной системе, которую поддерживает и одобряет подавляющее большинство членов общества, то эффективным средством предупреждения новых преступлений является лишь исправление виновного.

Но борьба с рецидивом – не единственная функция системы уголовной юстиции. Есть и другой контингент: лица, совершившие преступление впервые. Здесь особенно важно обеспечить соответствие и тесную связь методов правового и воспитательного воздействия, осуществляемого уголовной юстицией, с общими принципами воспитания нравственности. И с этой точки зрения гуманистические методы наиболее результативны.

Широкое понимание гуманизма уголовной юстиции включает в качестве ее обязательных элементов строгое соблюдение всех тех принципов и институтов, которые во многом были созданы еще классической школой уголовного права: состав преступления как единственное основание уголовной ответственности; судебное разбирательство как единственная форма уголовного правосудия; индивидуализация уголовной ответственности в зависимости от степени вины; экономия репрессии; освобождение от наказания лица, не представляющего опасности для общества, и т.д. Разумеется, гуманизм по отношению к преступнику немыслим, как отмечено выше, однако уголовная юстиция немыслима без гуманизма по отношению к потерпевшему, свидетелю и всем другим лицам, втянутым в орбиту уголовного процесса.

В более узком, специальном смысле принцип гуманизма в уголовном праве охватывает различные аспекты отношения к преступнику в период назначения уголовного наказания, включая различные формы освобождения от него. В частности, если иметь в виду цели наказания, то надо подчеркнуть, что наказание и иные меры уголовно-правового характера не могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства (ч. 2 ст.7, Уголовный кодекс Российской Федерации).

Осуществление принципа гуманизма в сфере практической борьбы с преступностью в нашей стране должно осуществляться посредством сокращения сферы применения наказания в виде лишения свободы, путем такого рационального построения уголовно-правовых санкций, которое дает возможность избрать меру наказания наименьшую из тех, которые в данном случае допустимы, постепенным сокращением применения смертной казни. Это, разумеется, не означает неоправданной мягкости по отношению к опасным преступникам, рецидивистам, членам преступных сообществ и т.д.

Практика применения наказаний показывает, что отступления от принципов гуманизма, в особенности назначение чрезмерно суровых мер, чреваты серьезными негативными социальными последствиями. Причиняя излишние страдания осужденному и его близким, такое наказание превращает в глазах общественности преступника в жертву, вызывая к нему чувство сострадания вместо осуждения его преступного поведения. Важна не жестокость наказания, а его неотвратимость.

Осуществление прав и свобод отдельным человеком не должно нарушать права и свободы других лиц. Этот принцип сформулирован и закреплен в ч.3 ст.17 Конституции Российской Федерации. Он носит не декларативный характер, а имеет важное значение для обеспечения нормальной жизнедеятельности как отдельных граждан, так общества в целом.

Права и свободы человека и гражданина призваны обеспечить реализацию различных интересов людей в различных сферах общественной жизни. Они предоставляют человеку свободу выбора действий в достижении индивидуальных интересов и одновременно определяют пределы этой свободы. Никакое общество не может предоставить человеку безграничную свободу, так как это привело бы к столкновениям и конфликтам интересов индивидов, к анархизму в общественных отношениях и к произволу, то есть к беззаконию. В этой связи действующая система прав и свобод построена таким образом, чтобы обеспечивать законные интересы людей и предотвращать возможные нарушения их прав и свобод в результате злоупотреблений со стороны отдельных лиц.

Именно этой цели служит принцип формально-юридического равенства, подразумевающего равенство всех людей перед законом и означающим отсутствие у любого человека каких-либо привилегий и преимуществ перед другими людьми в обладании основными правами и свободами, поскольку все люди равны в пользовании правами и свободами.

Говоря о принципах, определяющих правовой статус человека и гражданина, необходимо отметить, что в последнее время произошел ряд изменений на законодательном уровне. Так, например, исключен из Конституции принцип, закрепляющий право на труд. Вместо него в ст.37 провозглашена свобода труда. Признается в качестве формы состояния общества – безработица, гарантируется право защиты от нее. Из Конституции исключен принцип, предусматривающий право на 7-часовой рабочий день, что позволяет на негосударственных предприятиях устанавливать продолжительность рабочего времени произвольно. Из-за трансформации основ социальной сферы становятся нереализуемыми принципы, провозглашающие общедоступность образования, медицинской помощи, право на жилище.

В заключение можно сделать вывод, что принципы, лежащие в основе правового статуса человека, реализуются не в полном объеме и в определенной мере на современном этапе носят характер идеального. Тем не менее принципы, определяющие правовой статус человека и гражданина, являются основой существования как отдельных индивидов, так и общества в целом.

2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОЦИАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН

В юридической науке под социально-юридическим механизмом обеспечения прав граждан принято понимать систему правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

При помощи такого механизма происходит собственно реализация прав и свобод граждан. Само понятие реализация прав и свобод личности включает не только закрепление определенных полномочий за органами государственной власти, но и процедуру их осуществления. Названный механизм определяется через упорядоченность, внутреннее строение (структуру, предполагающую объекты, субъекты, характер связей между ними), различные юридические и социальные факторы, способы, формы, условия и гарантии реализации конституционных норм в соответствии с определенными, законодательно-установленными процедурами, принципами законности и справедливости. Механизм предполагает определенное движение (в образном понимании), так как подразумевается процесс превращения провозглашенных прав и свобод в их фактическое осуществление.

Ученые-юристы (например, Коренев А.П. Административное право России. Часть 1, М., 1996, с. 40; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997, С. 267-270) выделяют в структуре рассматриваемого механизма следующие элементы:

нормы права и его основные принципы, содержащиеся в законах, Указах Президента, иных нормативно-правовых актах;

акты толкования правовых норм, издаваемые компетентными и уполномоченными государством органами;

акты применения норм права;

правовые отношения, возникающие в процессе действия механизма обеспечения прав граждан.

В юридической литературе основной смысл рассматриваемого механизма трактуется по-разному: гарантируется, обеспечивается, охраняется и т.п. Суть состоит в том, что под механизмом осуществления прав человека подразумевается целенаправленная деятельность государственных и иных структур по реализации прав и свобод. В целях выделения определенной специфической стороны правоотношений употребляются и различные термины, характеризующие средства и методы осуществления этих прав и свобод.

Необходимо подчеркнуть, что большинство провозглашенных прав и свобод человека не могут существовать без специального механизма, обеспечивающего их реализацию.

Правоприменение – использование государством законодательных норм, способствующих реализации прав и свобод граждан. При этом имеется в виду деятельность государственных и общественных структур, направленная на точное и безусловное исполнение установлений, выраженных в применяемой норме права, закрепляющей определенные юридические возможности граждан.

В этой деятельности различают следующие этапы:

установление общих признаков носителей прав и свобод личности, наличие ее правового статуса;

закрепление фактического состава правоотношения и выделение юридически существенных элементов (признаков);

установление соответствующей данному составу нормы права;

толкование законов и иных нормативно-правовых актов о правах человека;

устранение пробелов в действующем законодательстве, относящихся к правам человека;

обеспечение соблюдения прав человека (формы контроля за их соблюдением);

выработка решения, включающего фактический состав юридического отношения.

Каждый из перечисленных этапов выполняет свою определенную роль в работе социально-юридического механизма обеспечения прав граждан.

Установление общих признаков носителей прав и свобод личности предусматривает выяснение, состоит ли конкретное лицо (субъект) в гражданстве России, либо оно является иностранцем или лицом без гражданства, так как от этого зависит способность человека иметь соответствующие права и объем их практического осуществления. Так, например, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 60): “Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет”.

С достижением восемнадцатилетнего возраста по законодательству России устанавливается полная дееспособность гражданина, то есть юридическая возможность своими действиями создавать или изменять права и обязанности. Этим дееспособность отличается от более широкого понятия – правоспособности, то есть возможности иметь права и обязанности. Как уже отмечалось выше, ряд прав принадлежит гражданину с момента рождения. В некоторых случаях могут быть созданы права еще не родившегося ребенка. Так, например, ст. 530 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что наследниками как по закону, так и по завещанию, могут быть дети, родившиеся после смерти наследодателя. Однако, обладая правами, гражданин до совершеннолетия не может их осуществлять. Эти права осуществляются усыновителями, опекунами. Например, ребенок может быть собственником полученного им по наследству дома или пакета ценных бумаг. Это имущество требует по закону внимания и заботы, оно может быть связано и с несением наследником определенных обязанностей. Эти права и обязанности от имени и в интересах ребенка до его совершеннолетия выполняет его законный представитель.

В России возраст совершеннолетия, 18 лет, самый “молодой”; во многих странах этот возраст выше: в Японии – 20 лет, в Германии и Италии – 21 год и др. С достижением совершеннолетия гражданин осуществляет в полном объеме все свои права в политической, экономической, социальной и культурной жизни. Политические права могут осуществляться только по наступлении возраста совершеннолетия. В других сферах жизни гражданин еще до наступления совершеннолетия в установленных пределах может осуществлять свои права и нести обязанности, что определяется законодательством, регулирующим те или иные области отношений.

Гражданин может осуществлять свое право на труд с 16 лет. Допускается также прием на работу лиц, достигших 14-летнего возраста – учащихся общеобразовательных школ, профтехучилищ, средних специальных учебных заведений для выполнения посильного труда в свободное от учебы время, при условии, что этот труд не причинит вреда их здоровью, не будет нарушаться процесс их обучения и будет осуществляться с согласия родителей или опекуна. Работающие несовершеннолетние могут самостоятельно распоряжаться своим заработком.

Несовершеннолетние с 16 лет могут быть членами и учредителями кооперативных и общественных организаций в соответствии с их уставами. Как члены такой организации, они осуществляют все, связанные с этим, имущественные и неимущественные права и обязанности. Гражданское законодательство устанавливает объем частичной дееспособности несовершеннолетних в зависимости от возраста. Различается частичная дееспособность лиц до 15 лет и от 15 до 18 лет. В последнее время в законодательные органы неоднократно вносились предложения понизить данный возраст до 14 лет.

Несовершеннолетние до 15 лет могут совершать мелкие бытовые сделки (покупка продуктов, книг, пользование услугами предприятий в сфере обслуживания и т.п.). Они могут вносить в кредитные учреждения вклады и распоряжаться ими в соответствии с законодательством и уставами учреждений. В учреждениях сберегательного банка несовершеннолетний может распоряжаться своим вкладом только в том случае, если он внесен им самим. Если вклад внесен на его имя или получен им по наследству, то распоряжаться вкладом может только его законный представитель.

Значительно шире дееспособность лиц от 15 до 18 лет. В этом возрасте они могут осуществлять трудовую деятельность или иметь другой доход (авторский гонорар, стипендия и др.), поэтому они вправе распоряжаться своим заработком сами. Только при наличии достаточных оснований орган опеки и попечительства может по своей инициативе или по ходатайству других заинтересованных лиц ограничить или лишить несовершеннолетнего такого права. Несовершеннолетние в указанном возрасте могут самостоятельно осуществлять также авторские и изобретательские права: заключать авторские договоры, получать патенты на изобретения, реализовывать другие права, охраняющие интеллектуальную собственность. Помимо этого, они вправе самостоятельно распоряжаться также получаемым вознаграждением.

Реализовывая вышеперечисленные права, несовершеннолетние могут совершать все допустимые законом юридические действия, создавать и прекращать права и обязанности. Они могут совершать, независимо от размера своего заработка или иного дохода, различные виды сделок самостоятельно (куплю-продажу, дарение, заем), а в отношении другого имущества – с согласия родителей, усыновителей и попечителей.

Частичная дееспособность несовершеннолетних связана и с ответственностью за свои действия. За возмещение вреда, причиненного лицом в возрасте до 15 лет, отвечают его родители, усыновители или опекуны. Если же вред причинен несовершеннолетним, имеющим свой заработок или иной доход, то вред возмещается за его счет.

В отдельных случаях, предусмотренных законом, совершеннолетний гражданин может быть признан недееспособным либо ограничен в дееспособности. Такое юридическое действие возможно только в виде решения суда и в строгом соответствии с действующим законодательством. Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Для определения этого законом установлена строгая процедура, гарантирующая всестороннее, объективное и обоснованное решение. Над признанным недееспособным гражданином устанавливается опека. Поскольку в этом случае происходит ограничение прав человека и гражданина, то в соответствии с законодательством его права в его же интересах осуществляет опекун.

Ограниченно дееспособным может быть признан гражданин, который вследствие злоупотребления алкоголем ставит свою семью в тяжелое материальное положение. В этом случае над таким субъектом устанавливается попечительство. Лишь по разрешению попечителя такое лицо может совершать действия по распоряжению своим имуществом.

За этими установленными законодательством исключениями гражданин, достигнув совершеннолетия, вправе реализовывать предоставленные права во всех областях политической, экономической и личной жизни и несет ответственность за результаты своих действий. Он обязан соблюдать законы, требования морали, справедливости, профессиональной этики. Для пользования правами в других случаях установлены иные возрастные критерии. Например, право наследования наступает с момента рождения человека и после смерти наследодателя. Право избираться в Государственную Думу наступает с 21 года (ст.32), право быть избранным Президентом Российской Федерации наступает у граждан России не моложе 35 лет, постоянно проживающих в Российской Федерации не менее 10 лет (ст.81 ч.2). Помимо возраста, законодателем устанавливаются и иные необходимые признаки. Так, например, Судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть гражданин России, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права (Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Суде).

Кроме названных установлений, не менее важное значение для осуществления предусмотренных прав и свобод человека имеют состояние здоровья, пол, семейное положение человека.

Так, например, обладая общей правоспособностью, гражданин России не может участвовать в выборах, если он в установленном порядке признан судом недееспособным или по приговору суда находится в местах лишения свободы. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 ноября 1995 г. гласит: “В целях совершенствования медицинского освидетельствования лиц начальствующего состава федеральных органов налоговой полиции, на них распространяется действие Положения о военно-врачебной экспертизе”. Из сказанного следует, что различные стороны носителя тех или иных форм правосубъектности имеют важное значение для их осуществления.

Закрепление фактического состава правоотношения и выделение из него юридически существенных его элементов предусматривает установление фактического состава правоотношения, возникающего в процессе реализации прав и свобод человека при наличии юридических фактов. Фактический состав правоотношения – это совокупность элементов, образующих конкретное правоотношение и делающих его индивидуально определенным. Для того чтобы установить фактический состав правоотношения, необходимо представить всю сумму конкретных обстоятельств, обусловивших правоотношение. При этом важное значение имеет установление всех существенных признаков фактического состава правоотношения, которые в своей совокупности дают объективную картину реальной действительности. Наряду с юридически существенными признаками, имеются также юридически несущественные признаки. Юридически существенные признаки – это такие, которые прямо или косвенно указаны в правовой норме Конституции или закона. Для быстрого и точного определения юридически существенных признаков фактического состава правоотношения необходимы знания определенной отрасли права, нормы которого регулируют отношения, возникающие в соответствующей сфере. Так, например, предметом науки уголовного права является изучение определенных составов преступлений, что, в свою очередь, обеспечивает возможность квалифицированно выделять преступное деяние среди других действий и отграничивать его от деяний, не являющихся преступлениями.

Установление соответствующей конкретному фактическому составу нормы права необходимо для определения подходящих организационно-правовых процедур для реализации того или иного права человека. После того, как определены нужные нормативно-правовые акты, необходимо проверить их легитимность, могут ли они быть применены в правореализующей деятельности.

При существующей в настоящее время системе законодательных полномочий в России, когда законодателями являются не только федеральные органы, но и органы субъектов Федерации, вышеназванную операцию провести достаточно трудно. Из-за нестабильности правовой системы, противоречии ее отдельных частей появляются существенные препятствия в реализации прав граждан, а также имеют место и их нарушения. Кроме того, другим обстоятельством, способствующим этому, является непрофессионализм государственных служащих и плохая осведомленность граждан о своих законных правах.

Конституция Российской Федерации (ст. 15) определяет, что принятые законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Сказанное означает, что нормативно-правовые акты любого уровня, касающиеся прав и свобод человека, не могут применяться, если они не были официально опубликованы для всеобщего сведения.

Сложность рассматриваемого этапа состоит в том, что, согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяться должны правила международного договора (ст. 15 ч. 4). Этим впервые в Конституцию включено положение, объявляющее принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы. Тем самым открывается возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти, включая суды. Заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споров между собой и с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Кроме того, ст. 15 Конституции вводит в российскую правовую систему две категории международно-правовых норм.

Во-первых, в ней речь идет об общепризнанных принципах и нормах международного права. Прежде всего, здесь имеются в виду принципы и нормы, установленные и признанные международным сообществом государств, то есть обязательные для всех его членов. В международно-правовой науке и практике такие нормы, как правило, обозначаются как нормы общего международного права. К ним относятся нормы, содержащие основополагающие принципы международного права, нормы общего международного права и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

В международном праве нет нормативного акта, который исчерпывающим образом перечислял бы общепризнанные его принципы и нормы. Правоприменительные органы, в частности суды, должны в каждом конкретном случае рассматривать различные “свидетельства” или доказательства признания международным сообществом того или иного конкретного принципа или нормы. При этом им надлежит опираться на общепризнанное определение источников общего общенародного права, которое сформулировано в ст. 38 Статута Международного Суда ООН. Так, международный обычай определяется этим Статутом как “доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы”. Соответственно, правоохранительные органы должны исследовать имеющиеся доказательства наличия всеобщей практики и признания этой практики юридически обязательной со стороны членов международного сообщества.

Во-вторых, в Конституции РФ (ч. 4, ст. 15) упоминаются международные договоры Российской Федерации. Хотя в данном случае не говорится о договорах, ратифицированных Российской Федерацией, но речь должна идти прежде всего о таких договорах. Следует иметь в виду то, что ч. 4 ст. 15 не содержит требования официальной публикации международных договоров в качестве непременного условия их применимости. Однако можно утверждать, что международные договоры, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это следует из общего принципа, установленного ч. 3 ст. 15. В настоящее время, в соответствии со ст. 3 Федерального закона “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”, международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, правила международных договоров обладают преимуществом по отношению к противоречащим им правилам внутренних законов. Это означает, что, в случае обнаружения противоречия между международным договором и законом страны, правоприменительные органы должны руководствоваться не нормами такого закона, а нормами, содержащимися в договоре. Договор обладает приоритетом в отношении любых законов, как федеральных, так и законов субъектов Федерации, принятых до заключения договора или после того. В то же время из названной нормы следует, что договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями Конституции Российской Федерации.

Правовые последствия введения в Конституцию этих требований (ч. 4 ст. 15) во многом будут зависеть от последующей правоохранительной практики. До настоящего времени практика непосредственного применения норм международного права в Российской Федерации фактически отсутствовала. Исключение составляют некоторые решения Конституционного Суда Российской Федерации, который ссылался на международное право при решении отдельных вопросов. Прямое действие международных норм на территории любого государства способствует появлению сложных правовых проблем, связанных с правильным установлением действующего права. Для устранения подобных проблем было бы целесообразно давать соответствующие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по применению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, заключенных Российской Федерацией. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, любые международно-правовые обязательства России автоматически становятся частью ее правовой системы и соответственно могут непосредственно применяться самыми различными органами власти, в том числе судами. Сказанное означает, что принятие международных обязательств не ограничивается “внешним эффектом” отношений России с зарубежными партнерами.

После того, как подобрана требуемая норма права, правоприменителю необходимо предварительно проверить ее исходные данные: установить подлинность текста нормы права; издана ли она полномочным органом государственной власти; действует ли она в настоящее время на территории применения; может ли она быть применена в отношении конкретного лица.

Подлинность текста нормы права означает опубликование в официальном документе (в периодической печати, в законе, в справочниках и других официальных источниках). При пользовании неофициальными источниками необходимо сличить текст применяемой нормы права с текстом, опубликованным в официальном издании.

При установлении, что норма права издана неполномочным органом, об этом необходимо уведомить орган, принявший такую норму, а также органы прокуратуры. Вопрос о несоответствии акта государственного или иного органа закону рассматривается судом (ст. 120, ч. 2 Конституции РФ: “Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.”). Здесь регулируются действия суда в ситуации, когда он, рассматривая конкретное дело, приходит к выводу, что подлежащий применению правовой акт не соответствует закону. Именно принцип подчинения судей только Конституции и закону, сформулированный в ч. 1 ст. 120, определяет поведение суда: установив, что правовой акт не соответствует закону, суд откладывает его в сторону, не применяет его, а принимает решение, руководствуясь законом.

Действие этой конституционной нормы распространяется на любые акты любого органа или должностного лица: указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений и предприятий, акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, исполнительных органов общественных объединений и т.д.

Отказываясь от применения не соответствующего закону акта, суд может одновременно своим определением (постановлением) обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом, изменить или отменить. В таких действиях суда, в частности, проявляется его контрольная функция за правотворческой и провоприменительной деятельностью в Российской Федерации.

Толкование законов и иных нормативных актов о правах и свободах – один из важнейших этапов процесса реализации прав человека. Его задача – установление содержания, осмысление (разъяснение) применяемой нормы. Не зная содержания нормы права, невозможно правильно ее применять. Толкование закона (правовой нормы) – деятельность органов государства или отдельных граждан по установлению либо раскрытию содержащейся в тексте закона воли народа, определению содержания и полного объема применяемого закона (нормы права).

В юридической науке различают три разновидности толкования законов: официальное (аутентичное); доктринальное (толкование законов специалистами, учеными); обыденное (толкование отдельными гражданами).

Официальное толкование означает, что смысл нормативно-правового акта устанавливается либо законодателем, либо уполномоченным им на то официальным органом. Так, например, ранее толкование законов было исключительным правом Президиума Верховного Совета. В настоящее время эти полномочия, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принадлежат Конституционному Суду Российской Федерации (ст. 125 ч. 2 “Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации”).

Итак, в ст. 125 ч. 2 регулируется главное полномочие Конституционного Суда, а именно контроль за соответствием Конституции Российской Федерации иных правовых актов. Кроме того, в рассматриваемой норме приведен перечень субъектов возбуждения дел при выявлении такого несоответствия. Эти субъекты специальны по своему статусу и полномочиям. К ним отнесены: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Установлена конкретная форма обращения о проверке конституционности – это запрос.

Необходимо отметить, что ранее действовавшее законодательство предоставляло Конституционному Суду право рассмотрения вопросов по собственной инициативе. Анализ рассматриваемой нормы свидетельствует о том, что таких полномочий Конституционный Суд в настоящее время не имеет. Это решение обеспечивает в значительной мере принцип объективности и беспристрастности при принятии решений Конституционным Судом.

В Конституции определен объем конституционного контроля, так как отправной точкой в этом виде контроля является Конституция Российской Федерации. При этом в ней дается исчерпывающий перечень правовых актов, которые подлежат рассмотрению Конституционным Судом с точки зрения их соответствия Конституции. К первой группе относятся акты федерального уровня: федеральные законы (имеются в виду все законы, принятые на федеральном уровне); нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.

Вторую группу составляют акты субъектов Российской Федерации: конституции республик, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом с учетом федеративного устройства страны, закрепленного распределения компетенции установлено правило о том, что проверка конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации осуществляется Конституционным Судом России только по тем из них, которые приняты по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Не подлежат контролю со стороны Конституционного Суда Российской Федерации акты, принятые по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Третья группа – внутригосударственные или внутрифедеральные договоры России. Здесь названы два их вида – договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К четвертой группе относятся международные договоры России. При этом процедуру конституционного контроля в Конституционном Суде могут проходить лишь не вступившие в силу международные договоры.

Согласно мировой юридической практике, официальное толкование Конституции (Основного закона страны) может даваться либо субъектом, принявшим данный акт (Конституционное собрание, народ), либо законодательным (представительным) органом.

От толкования законов и иных нормативно-правовых актов следует отличать деятельность Верховного Суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, которые дают компетентные разъяснения складывающейся судебной практики. Это своего рода тоже толкование, однако в рамках соответствующих установлений (ст. 126 Конституции Российской Федерации: “Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики”).

Придание Верховному Суду Российской Федерации статуса высшего судебного органа не имеет абсолютного характера, оно ограничено сферой осуществления его компетенции: дела, подсудные судам “общей юрисдикции”. Следовательно, по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных актов, а также по делам об экономических спорах Верховный Суд не является высшим судебным органом, поскольку эти дела рассматривают соответственно Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Перечень дел, в отношении которых Верховный Суд выступает в качестве суда высшей инстанции, не является исчерпывающим. Помимо гражданских, уголовных и административных дел, в нем указываются и иные дела. Способ определения подсудности путем открытого перечня отражает ведущиеся поиски наиболее совершенных форм судебной деятельности. Имеются предложения о создании специализированных подсистем общей юстиции – судов по делам несовершеннолетних, судов по трудовым спорам и т.п. В том случае, если такие предложения будут учтены и приняты законодателем, то ст. 126 Конституции Российской Федерации не станет препятствием для их реализации, то есть для более предметной реализации прав граждан.

В ст. 127 Конституции Российской Федерации определено, что “Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики”.

Изложенное означает, что в России, как и в других странах СНГ, судебная власть в сфере, относящейся к гражданским и административным делам, осуществляется двумя самостоятельными судебными системами: судами общей юрисдикции во главе с Верховном Судом Российской Федерации и арбитражными судами, возглавляемыми Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Необходимо отметить, что такая практика не применяется в большинстве зарубежных государств. В России такое положение дел можно объяснить существованием в течение длительного времени самостоятельных независимых от общих судов органов по разрешению хозяйственных споров – государственных и ведомственных арбитражей, входивших в систему органов государственного управления. В настоящее время суды общей юрисдикции не готовы к разбирательству дел названных категорий, поэтому для обеспечения защиты прав и интересов субъектов предпринимательской и иной деятельности и была создана система самостоятельных арбитражных судов как органов правосудия в экономической сфере.

Высший Арбитражный Суд разрешает отнесенные к его ведению экономические споры и иные дела, действуя в качестве суда первой и второй инстанции в порядке, предусмотренном для всех арбитражных судов; осуществляет судебный надзор, то есть проверку законности и обоснованности вступивших в законную силу решений и определений арбитражных судов; дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Устранение (восполнение) пробелов в действующем законодательстве, относящихся к правовому механизму реализации прав человека означает, что в действующем законодательстве, закрепляющем права и свободы человека может отсутствовать организационно-правовая процедура, предусматривающая процесс реализации прав и свобод человека. Такие обстоятельства называются пробелами в праве. Так, например, до настоящего времени не принят ряд законов, обеспечивающих официально провозглашенные права граждан (например, на свободу выбора гражданской службы).

Устранение пробелов не является обязательным этапом реализации прав человека. Устранять указанные пробелы необходимо лишь в тех случаях, когда в действующем законодательстве не имеется положений, предусматривающих процедуру (отсутствует механизм) реализации прав человека. Подобные пробелы устраняются уполномоченными (компетентными) государственными органами.

Выработка решения, включающего состав юридического отношения, означает, что для успешной реализации прав и свобод человека (либо их отдельных видов) необходимо учитывать не только отдельную норму права, а совокупность правовых норм, обеспечивающих то или иное право или свободу человека. Так, например, при включении избирателей в списки, выдвижение кандидатов в депутаты всех уровней, соответствующие избирательные комиссии обязаны руководствоваться нормами избирательного законодательства и на их основе принимать решения о регистрации. Из сказанного следует, что для того, чтобы реализовать (осуществить) права и свободы человека выработанное правоположение должно находиться в соответствии с законодательными и индивидуальными (конкретными) особенностями, присущими конкретным обстоятельствам.

Обеспечение соблюдения прав и свобод человека – это различные формы контроля и надзора со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в целях установления насколько полно и точно реализовано конкретное предписание норм права, относящееся к обеспечению тех или иных прав человека. Роль названных органов и их должностных лиц в реализации прав и свобод граждан определяется тем, что они занимаются непосредственным исполнением законов, а также наделены обширными полномочиями (юрисдикционными).

Эти органы и должностные лица действуют в основном по двум направлениям: создают либо участвуют в создании необходимых материальных правовых организационных условий деятельности органов, предприятий, обеспечивающей реализацию гражданами прав и свобод. В таких случаях прямые контакты между перечисленными органами и гражданами отсутствуют. Кроме того, возможно разрешение конкретных индивидуальных вопросов, возникающих по инициативе граждан (обращения), либо по инициативе государственных органов или их должностных лиц в порядке контрольно-надзорной деятельности (контроль за соблюдением налогового законодательства, правил дорожного движения и др.).

Обеспечивая охрану прав граждан, вышеназванные органы и их должностные лица заслушивают отчеты органов и должностных лиц, правомочных применять административные взыскания, рассматривают протесты и представления органов прокуратуры, частные определения и представления судов, проводят проверки по выступлениям средств массовой информации и др.

При Президенте Российской Федерации создана Комиссия по правам человека с целью усиления гарантий соблюдения прав граждан в Российской Федерации. В соответствии с Положением о данной Комиссии, основной ее задачей является содействие реализации полномочий Президента как гаранта основных прав и свобод человека.

При выявлении нарушений прав и законных интересов граждан вышеперечисленные органы и их должностные лица обязаны принимать меры к восстановлению нарушенных прав, а также привлечению виновных в этом к ответственности.

Помимо органов государственной власти и местного самоуправления, контроль и надзор в рассматриваемой сфере осуществляют органы судебной власти и прежде всего – Конституционный Суд.

В соответствии с Федеральным Законом “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”, для органов прокуратуры предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми “федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций”.

Необходимо помнить, что реализация прав и свобод человека в процессе правоприменения является единой деятельностью, осуществляемой органами государственной власти, органами местного самоуправления, отдельными гражданами и их объединениями.

3. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОХРАНЫ ПРАВ ГРАЖДАН

В обобщенном виде под охраной прав и свобод граждан в юридической науке понимается состояние правомерной реализации прав и свобод граждан под контролем государственных органов, их должностных лиц, общественных организаций и других компетентных (уполномоченных субъектов). В таких условиях реализация прав человека обеспечивается либо сознательно, либо под воздействием названных субъектов. При этом государство является основным субъектом, формулирующим при посредстве норм права процедуры реализации, обеспечения и защиты гражданами их прав и свобод. Таким образом процесс защиты и обеспечения реализации прав граждан становится регулируемым, то есть приобретает характер юридического права.

В том случае, когда субъективные права граждан закреплены юридическими нормами, но не обеспечены надежной защитой, то такие нормы носят декларативный (провозглашающий) характер.

Необходимым условием формирования правового государства является создание системы гарантий прав граждан.

Принято различать два основных направления юридической охраны прав граждан:

1) охрана от противоправных деяний (преступлений, деликтов и иных неправомерных действий);

2) охрана от неправомерных или нецелесообразных действий субъектов, обладающих властными полномочиями.

В первом случае, как правило, применяются нормы уголовного, гражданского, семейного и других отраслей права; во втором случае обычно применяются нормы административного права, а также отдельные нормы уголовного, гражданского, гражданско-процессуального права. Административному праву, как самостоятельной отрасли права, принадлежит особая роль в защите прав граждан от неправомерных (неправильных) действий субъектов государственной власти, органов местного самоуправления.

К основным средствам защиты прав граждан от злоупотреблений и иных неправомерных действий органов и их должностных лиц, обладающих властными полномочиями, можно отнести:

а) создание организационно-правового механизма и обеспечение постоянно действующей работы уполномоченных государственных (муниципальных) органов (судов, прокуратуры, государственных инспекций и др.), основной задачей которых является защита прав и интересов граждан и правопорядка в целом;

б) обеспечение деятельности негосударственных институтов гражданского общества, имеющих возможности и способности оказать юридическую помощь гражданам. Здесь прежде всего следует назвать специальные институты, создаваемые в правоохранительных целях. К ним относятся адвокатура, профсоюзы, средства массовой информации, партии, добровольные общества, религиозные объединения и т.д.;

в) деятельность самих граждан, направленная на обеспечение реализации предоставленных им прав. В такой деятельности отмечается разнообразие форм и наличие значительного количества правовых норм, среди которых можно выделить процессуальную защиту.

Уголовно-процессуальное, административное и трудовое право подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявляемого ему обвинения, применяемых к нему мер принуждения и др.

Названные способы имеют много общих сторон и часто используются одновременно. Так, например, гражданин может защищать свои права лично (необходимая оборона, отказ выполнять незаконное распоряжение должностных лиц, занятие свободной жилплощади, неявки на работу по истечении установленного законодательством срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и др.), либо путем обращения за помощью к государственным или негосударственным организациям, используя их право на деятельность по юридической защите нарушенных прав.

Как уже отмечалось выше, соблюдение и реализация провозглашенных прав граждан обеспечивается рядом гарантий, то есть правовыми средствами, обеспечивающими реализацию того или иного права человека в конкретных условиях реальной жизни. Каждое право может быть реализовано лишь тогда, когда ему соответствует закрепленная чья-то обязанность его обеспечить. Иными словами под гарантиями можно понимать обязанности, применительно к правам человека это прежде всего обязанность государства.

В юридической науке существует понятие “материальные гарантии прав”, под которыми, как правило, понимается совокупность экономических и политических условий, делающих провозглашенные права реальными. Однако реализация указанных прав обеспечивается прежде всего юридическими гарантиями, то есть теми, которые определены законодательно (Конституцией, законами и иными нормативными актами). Юридические гарантии, прежде всего, выражаются в нормах федерального законодательства, раскрывающих и конкретизирующих права и свободы человека и устанавливающих порядок их осуществления. Данные гарантии непосредственно связаны с применением норм права и выражаются в правовой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и самих граждан.

Статья 18 Конституции Российской Федерации определяет: “Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”. Следует, однако, подчеркнуть, что в качестве правовых гарантий может выступать не любая деятельность названных структур, а только та, с которой закон связывает наступление определенных юридических последствий. Вследствие этого права и свободы человека могут быть эффективно гарантированы лишь устойчивой практикой работы государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также общественных объединений, что в свою очередь обеспечивает гражданам реальное использование предоставленных прав и свобод, защищая их от возможных нарушений.

В современных условиях наиболее общей гарантией прав и свобод, имеющей высшую юридическую силу, является конституционный строй, основанный на: неуклонном соблюдении Конституции всеми субъектами; неотчуждаемом естественном праве; общепризнанных принципах и нормах международного права. Это высшая гарантия декларируется Конституцией Российской Федерации и входит в систему определенных прав граждан и обязанностей государства по их обеспечению (ст. ст. 45, 46, 53, 55, 56, 60, 61).

Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 ч. 1). Это общее правило закрепляет обязанность государства при помощи различных правовых средств обеспечивать защиту прав и свобод и осуществлять их регулирование. Полномочия законодательных органов по указанным вопросам входят как в ведение Российской Федерации (регулирование и защита), так и в совместное ведение Федерации и ее субъектов (защита). Гарантом прав и свобод человека выступает Президент России. Обязанность осуществления мер по обеспечению прав и свобод граждан входит в число полномочий Правительства Российской Федерации. Необходимо особо отметить, что эта функция составляет главное назначение судебной системы. Таким образом, в гарантировании прав и свобод человека обязан участвовать весь механизм государства и его органы власти.

В соответствии со ст. 46 Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Такая защита достаточно эффективна и доступна каждому, так как в суде могут быть обжалованы любые решения или действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. При этом объектом обжалования могут быть: законы, действия и указы Президента, постановления Правительства и др. Таким образом, суд осуществляет надзор за законностью в государстве, обеспечивает приоритет прав и свобод человека перед любыми действиями государства.

В современных условиях юридическая охрана прав граждан в России обеспечивается в основном деятельностью специально созданных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по собственной инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, исков) граждан. По желанию граждан им может быть оказана юридическая помощь. Так, например, в соответствии с Законом об адвокатуре: “Адвокаты составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера, осуществляют представительство... по делам об административных правонарушениях, а также вправе представлять права и законные интересы лиц, обратившихся за юридической помощью, во всех государственных и общественных организациях, в компетенцию которых входит разрешение соответствующих вопросов”. По поручению гражданина адвокат может участвовать в решении жилищных, пенсионных, земельных и иных дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Обращения граждан, поступающие в государственные и общественные организации, принято группировать по определенным признакам:

1) содержанию (пенсионные, налоговые и т.п.);

2) авторству субъектов (индивидуальные, групповые, от объединений, организаций и т.п.);

3) форме обращения (устные, письменные, на аудио, видео, магнитных носителях);

4) адресатам;

5) повторности (первичные, повторные и др.).

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граждан принято подразделять на два вида: а) административные, то есть рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе; б) судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления судопроизводства в порядке уголовного или гражданского судопроизводства. К этому типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм уголовно-процессуального или гражданско-процессуального права.

В законодательстве обращения первого вида называются жалобами, но иногда и заявлениями, апелляциями. Административные жалобы могут подаваться гражданами непосредственно в суды, и в зависимости от категории вопросов, подлежащих рассмотрению, такие обращения могут рассматриваться не судом в полном составе, а лично судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Поэтому административная и судебная жалобы различаются в основном не по признаку адресата, а порядком их рассмотрения.

Обращения граждан в суд в законодательстве принято называть жалобами или исками. Их общее название – судебная жалоба – носит условный характер. Как правило, исковое заявление направляется гражданином в суд первой инстанции в связи с нарушением его прав другим физическим лицом или субъектом, обладающим властными полномочиями. Все иные обращения граждан в суд принято называть жалобами.

В их числе можно выделить жалобы:

на акты управления, рассматриваемые в порядке административной юстиции;

по делам частного обвинения;

кассационные.

Названные виды жалоб являются юридическими фактами, которые приводят в действие механизм правосудия. В результате их рассмотрения совершается акт правосудия (решение), решающий судьбу возбужденного по жалобе уголовного или гражданского дела. Право гражданина на обжалование актов субъектов, обладающих властными полномочиями, – атрибут демократического государственного строя. Среди административных жалоб по правовым признакам принято различать общие и специальные. Основное различие здесь заключается в статусе субъекта, подавшего жалобу. К общим относятся граждане Российской Федерации, к специальным – лица, обладающие определенным статусом (военнослужащие, лица без гражданства и др.).

Процедура обращения граждан в судебные органы регулируется Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан от 27 апреля 1993 г. с дополнениями и изменениями, внесенными Федеральным Законом от 14 декабря 1995 г., расширившими действие Закона в отношении ответственности государственных служащих за неправомерные (неправильные) действия, повлекшие нарушения прав человека.

Помимо вышеназванных способов юридической защиты прав человека, Конституция Российской Федерации предоставляет право каждому гражданину обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ст. 46 ч. 3). Данное право обусловлено наличием соответствующих международных договоров и используется в том случае, если были исчерпаны все имеющиеся средства правовой защиты. Таким образом, подобная жалоба может быть подана после отказа во всех судебных инстанциях Российской Федерации. Такого рода жалобы могут подаваться в Комитет ООН по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. Присоединение России к протоколу данного пакта создает условия для реализации гражданами России своего конституционного права на обращение в этот орган. Комитет принимает жалобы, если они не анонимны и не представляют собой злоупотребления правом на жалобу. При этом проверяется не рассматривается ли вопрос в соответствии с другой процедурой международного разбирательства и не исчерпало ли лицо, обратившееся с жалобой, все доступные внутренние средства правовой защиты.

Процедура защиты нарушенного права состоит в том, что жалоба доводится до сведения соответствующего государства, а государство обязано в шестимесячный срок представить Комитету письменные объяснения, разъясняющие рассматриваемый вопрос и извещающие о принятых мерах. Комитет не вправе выносить обязательные для исполнения решения, но публикует ежегодный отчет о рассмотрении жалоб, что, в свою очередь, имеет негативные морально-политические последствия для государства, в котором нарушены права человека.

Другой формой международной защиты прав и свобод человека является обращение в Европейский Суд по правам человека. Данный орган был учрежден в 1959 г. в соответствии с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Суд состоит из судей, число которых равно числу членов Совета Европы. Суд самостоятельно устанавливает свой регламент и процедуры работы. Юрисдикция Суда охватывает дела, связанные с толкованием и применением Конвенции, но лишь в отношении тех государств, которые признали ее для себя обязательной, то есть и в отношении России.

Обращение (петицию) в названный Суд вправе подавать как государство, так и физическое лицо, но сначала оно должно пройти через Европейскую Комиссию по правам человека. Признается, что обращение может быть подано только после того, как исчерпаны все внутренние средства решения спора. Только после рассмотрения обращения Комиссией и если она признала его приемлемым, а также при отсутствии возражений со стороны Комитета министров, обращение может быть передано в Суд. Состав Суда утверждается для каждого обращения отдельно, Суд является окончательным, и все государства, входящие в членство Совета Европы, обязаны ему подчиняться. Жертве нарушения прав человека при вынесении такого решения Судом может быть назначено “справедливое возмещение”. Следует признать, что это достаточно сложная и многоступенчатая процедура, однако количество обращений в Европейский Суд по правам человека ежегодно увеличивается, что свидетельствует о его международном авторитете и значимости решений.

4. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПРАВ ГРАЖДАН

Права и свободы граждан реально обеспечиваются социально-экономическими и политическими условиями в стране. Как уже рассматривалось выше, в Российской Федерации на современном этапе существует определенная система экономических, политических, организационных и юридических гарантий прав и свобод граждан.

Экономические гарантии – материальные условия для фактической реализации прав гражданами, которые основываются на экономической системе, в основе которой лежат государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека.

Политические гарантии – законодательно провозглашенная принадлежность государственной власти народу, соблюдение и защита прав и свобод человека государством, возможности для участия граждан в управлении государством.

Организационные гарантии заключаются в том, что в своей деятельности государство должно исходить из единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, организационные гарантии состоят и в том, что в деятельности государственных органов и прежде всего правоохранительных, практически претворяются в жизнь права и свободы граждан.

Юридические гарантии – система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав граждан, а также средства их охраны и защиты. Одно из ведущих мест в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав и законных интересов граждан путем предоставления им права: обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество; на возмещение государственного ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц.

Административно-правовая охрана прав граждан регламентируется нормами законодательства, которые регулируют порядок реализации права граждан на государственную службу, образование, пользование достижениями культуры и т.п. Они оберегают жизнь и здоровье, честь, достоинство, личную свободу граждан, устанавливая правила поведения в общественных местах, правила пожарной безопасности, правила дорожного движения и др.

Наряду с наличием административно-правовых норм, содержащих гарантии против любых нарушений прав и свобод граждан, важная роль в их охране административно-правовыми средствами принадлежит органам исполнительной власти и их должностным лицам. Вместе с тем законодательством предусматриваются специальные гарантии охраны прав и свобод граждан в государственном управлении. К ним можно отнести: право вышестоящих органов исполнительной власти осуществлять контроль за работой нижестоящих органов, в частности за право реализации гражданами своих прав и свобод, а также деятельность контрольно-надзорных органов (государственных инспекций, служб и др.).

Важная роль в защите и обеспечении соблюдения прав и свобод граждан принадлежит правоохранительным органам: суду, прокуратуре, органам юстиции, органам внутренних дел.

Как отмечалось выше, в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений , предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды, разрешая административно-правовые споры между гражданами и органами исполнительной власти, контролируют законность действий органов и их должностных лиц в части соблюдения прав и свобод граждан, восстанавливают нарушенные права граждан. Суды рассматривают дела о восстановлении на работе, жалобы на постановления о наложении административных взысканий и др.

Деятельность прокуратуры направлена на укрепление законности и правопорядка и имеет задачей охрану социально-экономических, политических, личных прав граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией, федеральными и иными законами от всяких посягательств. Так, например, действуя в порядке надзора за законностью актов установления, прокуроры обязаны опротестовывать, отменять те акты, которые нарушают права и свободы граждан.

Помимо перечисленных, значительная роль в охране прав и свобод граждан принадлежит общественным объединениям: профессиональным и творческим союзам, обществам и другим общественным формированиям.

Реализация гражданами своих прав, как правило, осуществляется в рамках определенных процедурно-правовых форм. Эти формы устанавливаются законодательными актами, закрепляющими порядок реализации прав человека. Тогда, когда предусмотренная законом процедура совершенна и действует эффективно, можно ожидать от ее действия положительных результатов. В том случае, когда действия процедуры неэффективны, соответствующие права граждан не могут быть реализованы.

По аналогии разделения правомочий граждан процедурно-правовые формы можно (условно) представить в следующем виде: общепризнанные формы охраны, обеспечения и защиты прав граждан. В данном случае имеются в виду такие свободы, как свобода митингов, уличных шествий, демонстраций и т.п. Названные права и свободы требуют не только соответствующих правомочий лиц, но и обязательной, предусмотренной законом процедуры.

Для реализации указанных прав законодательством предусмотрены несколько разновидностей порядка процедур их проведения. В России различают: уведомительный, разрешительный, регистрационный и судебно-процессуальный порядок. Из названных, первые три закрепляются нормами административного права, а последний – нормами процессуального права. Каждый из этих способов упорядочения проведенных в ходе реализации прав и свобод граждан мероприятий, приспособлен к осуществлению тех или иных правомочий.

Рассматривая приведенное положение на примере осуществления гражданами публичных прав и свобод, можно констатировать, что право на проведение гражданами массовых публичных мероприятий, предоставлено законодательством только гражданам Российской Федерации. В соответствии с действующим законодательством инициаторами проведения подобных мероприятий могут быть совершеннолетние лица, уполномоченные соответствующим общественным объединением. Заявитель (лицо) подает письменное заявление (уведомление) о намерении провести публичное мероприятие в местную администрацию не позднее чем за 10 дней до намеченной даты его проведения. Местная администрация обязана рассмотреть поступившее заявление (уведомление) и сообщить уполномоченному (организатору) о принятом решении не позднее чем за 5 дней до времени проведения публичного мероприятия. Оно проводится в соответствии с целями, указанными в заявлении (уведомлении), а также в определенные сроки и в обусловленном месте. Местная администрация вправе запретить проведение намеченного публичного мероприятия, в том случае, если его цели противоречат Конституции России, мероприятие угрожает общественному порядку и безопасности населения. Кроме того, достаточно распространена такая процедурно-правовая форма, как регистрационный порядок.

В соответствии с законодательством, возникновение, организация и деятельность общественных объединений регулируются соответствующими нормативно-правовыми актами, а сами подобные объединения подлежат регистрации в органах юстиции.

Определенная правовая процедура применяется в отношении регистрации кандидатов в депутаты представительных органов, коммерческих и иных организаций и др. Рассмотренный последовательный порядок осуществления принадлежащих гражданам правомочий гарантирует их фактическую реализацию.

В Конституции, законах и других нормативно-правовых актах имеется ряд правовых норм, направленных на охрану прав и свобод граждан от нарушений. Конституцией Российской Федерации установлено, что каждому человеку гарантируется судебная защита его прав и свобод. Помимо этого, каждый гражданин вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законами, а также имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53).

Кодексом РСФСР об административных правонарушениях предусматривается определенный процессуальный порядок, являющийся важной гарантией законного и обоснованного привлечения граждан к административной ответственности за неправомерные действия в сфере исполнительной власти. Так, например, ст. 45 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Российская Федерация гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Это конституционная обязанность государственных органов детализирована в других нормативно-правовых актах с изложением различных методов и мер (рассмотрение протестов прокуроров, частных определений судов, жалоб граждан и др.).

Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 1993 года утверждено Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Данная Комиссия образована с целью усиления гарантий соблюдения прав российских граждан. Важнейшими гарантиями, как отмечалось выше, являются также принятие органами исполнительной власти, суда и прокуратуры мер к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, а также привлечение к ответственности виновных в этом должностных лиц.

Также следует отметить Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26 февраля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011), принятый Государственной Думой 25 декабря 1996 г. и одобренный Советом Федерации 12 февраля 1997 г.

Согласно данному закону, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановления нарушенных прав и свобод.

Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации

На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Уполномоченный обязан прекратить деятельность, не совместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В случае, если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются, и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления, должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо в административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по жалобе. При этом надо отметить, что жалоба должна ему быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. При получении жалобы Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению, 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. При принятии решения Уполномоченный должен в десятидневный срок уведомить об этом заявителя.

Надо отметить, что при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе: беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб; проводить самостоятельно и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверки деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключения по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушения прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер в восстановлении указанных прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением о защите прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан в соответствии с законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, ПОСЯГАЮЩИЕ НА ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН

В теории права под административной ответственностью понимается применение государственными органами, должностными лицами и уполномоченными представителями власти установленных государством мер административного воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях – и к организациям за нарушения законности и государственной дисциплины.

Следует отметить, что нормы права предусматривают различные виды юридической ответственности: уголовную, дисциплинарную, материальную и административную.

Основанием привлечения к административной ответственности является конкретное правонарушение, совершенное физическим либо юридическим лицом, такое деяние (действие или бездействие), за которое предусмотрены соответствующие санкции, то есть оно является противозаконным.

В административном праве административная ответственность – вид юридической ответственности, выражающийся в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение.

Административная ответственность обладает признаками, свойственными юридической ответственности вообще (указанные выше).

Однако необходимо отметить, что существуют и специальные признаки, характеризующие административную ответственность:

1) Административная ответственность устанавливается как законодательными, так и подзаконными нормативными актами, либо их отдельными нормами об административных правонарушениях. Таким образом административная ответственность имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют институт административного права. В отличие от этого уголовная ответственность устанавливается только законами; дисциплинарная – нормами законодательства о труде, различными законодательными и подзаконными актами, устанавливающими особенность положения отдельных категорий рабочих и служащих; материальная ответственность – законодательством о труде, нормами гражданского права, в отдельных случаях – нормами административного права;

2) Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Уголовной – преступление; дисциплинарной – дисциплинарный проступок; материальной – причинение материального вреда (ущерба);

3) Субъектами административной ответственности в соответствии с действующим законодательством являются: физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства); должностные лица; организации;

4) За административные правонарушения предусмотрены административные взыскания. За преступления – уголовные наказания, за дисциплинарные проступки – дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность предусматривает наложение имущественных санкций;

5) Административные взыскания применяются – уполномоченными органами и должностными лицами: исполнительной власти, местного самоуправления, судами (судьями). Уголовные наказания – только судом, дисциплинарные взыскания – органами и должностными лицами, наделенными специальными полномочиями (дисциплинарной властью) в пределах их компетенции, меры материальной ответственности – судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

6) Административные взыскания налагаются органами и должностными лицами на неподчиненных им правонарушителей;

7) Применение административного взыскания не влечет судимости. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание в течение определенного срока;

8) Меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Уголовные же дела рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, дисциплинарные – в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства, дела о материальной ответственности – в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.

Изложенное позволяет сделать вывод, что административная ответственность обладает рядом специальных характеристик, отличающих ее от других видов ответственности. Основное отличие состоит в том, что основанием для административной ответственности является административное правонарушение, а мерами воздействия на правонарушителей – административные взыскания.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях определяет административное правонарушение как посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные Кодексом РСФСР об административных правонарушениях наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. (см. Кодекс РСФСР об административный правонарушениях. ст.15).

Конкретные административные правонарушения, посягающие на права и свободы граждан, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, указаны, в частности, в ст. ст. 40¹-40²⁴, ст. 41 главы 5 Особенной части Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, ст. 166¹, ст.193 главы 14 названного Кодекса, а также в других нормативных актах.

Большинство составов этих административных правонарушений можно назвать “формальными”, то есть административная ответственность за их совершение наступает, как правило, независимо от того, имеются ли непосредственные отрицательные последствия от правонарушения или нет, – достаточно наличия самого факта нарушения прав граждан, охраняемых нормами административно-правовых актов.

Вышеприведенное понятие административного правонарушения охватывает конституционные признаки административного правонарушения. Ими являются: антиобщественность, противоправность, виновность и наказуемость деяния.

В юридической науке под деянием принято понимать акт волевого поведения. Он включает два аспекта поведения: действия или бездействия. Действия – это активное невыполнение предписанных законодательством обязанностей либо нарушение запрета.

Бездействие – это пассивное невыполнение обязанностей. Следует подчеркнуть, что часто одни и те же права граждан могут быть нарушены как действием, так и бездействием.

По социальной значимости деяние является антиобщественной, то есть причиняет вред интересам граждан (общества, государства). Какое из деяний в рамках института административной ответственности является антиобщественным, определяется законодательством. Таким образом, не всякое антиобщественное деяние относится к категории административных правонарушений.

Противоправность заключается в совершении деяния, нарушающего нормы права. Необходимо отметить, что в широком смысле эти нормы могут принадлежать не только к административному, но и к ряду других отраслей права. Принципиальное значение здесь имеет то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами административной ответственности. Кроме административного, это могут быть нормы конституционного, гражданского, трудового и других отраслей права.

Виновность деяния означает, что оно совершено умышленно или по неосторожности. Наличие вины – обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе, при его формальной противоправности.

Административная ответственность за совершенное деяние также относится к признакам административного правонарушения. Таким деянием признается только то, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Приведенные признаки административного правонарушения необходимо отличать от его юридического состава. Это имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. Так, например, при наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, что, в свою очередь, исключает законность привлечения к административной ответственности.

В законодательстве отсутствует понятие состава административного правонарушения, но его содержанием обосновывается правомерность и сущность такого понятия. В юридической науке под понятием состав административного правонарушения принято понимать – совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь административную ответственность. (см., например, Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996).

Признаками (элементами) состава административного правонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект – это общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. В качестве объекта в рассматриваемой сфере, как правило, выступают провозглашенные в нормах права положения, закрепляющие те или иные права граждан. Так, например, согласно ст. 40¹ “Нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей, участников референдума” Кодекса РСФСР об административных правонарушениях общим объектом правонарушений, предусмотренных данной статьей, являются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации и, в частности, их право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (данное право непосредственно реализуется в процессе участия граждан в свободных выборах и референдумах).

Родовым объектом данных правонарушений являются общественные отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Надо отметить, что конституционное право гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления конкретизированы в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Согласно ст. 40⁶ “Нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного наблюдателя, доверенного лица зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, представителя средства массовой информации” Кодекса РСФСР об административных правонарушениях объектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, являются общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов и референдумов, регулируемые федеральным законодательством, законодательством и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими, в частности, права членов избирательной комиссии(комиссии по проведению референдума), доверенного лица избирательного объединения или кандидата в депутаты, наблюдателя ( международного наблюдателя).

В качестве примера правовой нормы, регулирующей и защищающей политические права граждан можно привести ст. 166¹ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в соответствии с которой наступает ответственность за воспрепятствование организации или проведению гражданами и их объединениями массовых публичных мероприятий. В соответствии со ст. 31 Конституции Российской Федерации граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Исходя из данного конституционного положения, а также положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г., устанавливается не разрешительный, существовавший ранее, а уведомительный порядок проведения перечисленных публичных мероприятий.

Порядок предварительного уведомления властей о проведении публичных мероприятий установлен Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. “О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования” (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 22, ст.1216). Этим же Указом определено, что до принятия соответствующего закона Российской Федерации нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. “О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР” действуют на территории Российской Федерации в части, не противоречащей названной выше Декларации прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, этот нормативно-правовой акт провозглашает, что осуществление гражданами и их объединениями указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Порядок уведомления органов исполнительной власти о проведении планируемых массовых публичных мероприятий устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г. было утверждено Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и иных открытых общественных местах города. В соответствии с названным Указом уведомление о проведении массового публичного мероприятия подается в органы исполнительной власти уполномоченными (организаторами массовых публичных мероприятий) трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, органов общественной самодеятельности и отдельных групп граждан в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до намеченной даты их проведения с предоставлением выписки из протокола о проведении данного мероприятия. В уведомлении указываются цель, форма, место проведения массового публичного мероприятия или маршрута движения, время начала и окончания мероприятия, предполагаемое количество участников, фамилии, имена организаторов, место их жительства и контактные телефоны.

Кроме того, отдельно оговариваются формы и методы гарантированного обеспечения уполномоченными (организаторами) при проведении массового мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи и т.п. Орган исполнительной власти обязан принять уведомление и письменно подтвердить дату и время его получения.

Уведомление о проведении массового публичного мероприятия не принимается и, массовое мероприятие признается незаконным в случае, если: направленность мероприятия противоречит принципам Декларации прав и свобод человека и гражданина, общепринятым нормам общественной морали и нравственности; в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечивать соблюдение общественного порядка; дата проведения мероприятия совпадает по времени и месту с проведением другого массового мероприятия, уведомление о котором в установленные сроки было подано ранее; проведение мероприятия создает реальную угрозу нормальной деятельности предприятий, учреждений, организаций; мероприятия создают необходимость прекращения работы пассажирского транспорта из-за невозможности изменения маршрутов его движения.

Объектом правонарушений, предусмотренных рассматриваемой нормой, являются права и свободы граждан, а также установленный порядок управления, общественный порядок и общественная безопасность.

Незаконное воспрепятствование деятельности, связанной с проведением массовых публичных мероприятий, может быть совершено в виде действия или бездействия и может проявляться в незаконном запрете проведения какого-либо из перечисленных в законодательстве массовых публичных мероприятий, в незаконном указании о выставлении сил правоохранительных органов в качестве заслонов демонстрантам и др.

Объективная сторона заключается в действии или бездействии, запрещенном нормами административного права. Как отмечалось выше, действие или бездействие может посягать на конкретные общественные отношения, урегулированные различными отраслями права. Содержание объективной стороны может включать характер действия или бездействия – неоднократность, повторность, длящееся нарушение. Так, например, согласно ст. 40² “Вмешательство в работу избирательных комиссий, комиссий референдума” Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, объективная сторона правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, выражается в действиях должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, а именно во вмешательстве лиц в работу избирательных комиссий, комиссий референдума или в деятельность членов этих комиссий.

Согласно ст. 40⁷ “Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме”, объективная сторона правонарушения выражается в бездействии руководителя администрации (работодателя), который получил заявление от указанного в настоящей статье лица с просьбой о предоставлении отпуска и в письменной или устной форме отказал в этом или оставил данное заявление без рассмотрения.

Законодательство об административных правонарушениях фиксирует именно эти элементы содержания объективной стороны административного правонарушения.

Субъектами административного правонарушения признаются: физические лица; организации. Среди физических лиц различаются: граждане, иные категории физических лиц, признаваемых субъектами административного правонарушения с учетом их правового положения, выполняемых ими профессиональных, социальных функций, принадлежностью к различным организациям и объединениям. Например, относительно ст. 40¹ “Нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей, участников референдума”, субъектом данного правонарушения является член избирательной комиссии, или комиссии референдума, к которому обратился гражданин с просьбой ознакомить его со списком и получил отказ, или член избирательной комиссии, к которому поступило заявление гражданина или указание комиссии рассмотреть поступившее заявление и который нарушил установленные законом сроки и порядок его рассмотрения.

Для отдельных категорий лиц эти факторы обусловливают основание для административной ответственности, для других – ограничение применения мер административной ответственности. Так, например, должностные лица признаются субъектами административных правонарушений, связанных с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. При этом должностные лица подлежат административной ответственности не только за собственные действия или бездействие, но и за деяния, совершенные подчиненными им работниками, нарушающими соответствующие предписания.

Говоря об административной ответственности организаций, необходимо отметить, что при признании их субъектом административной ответственности существует ряд нерешенных проблем. В нормативно-правовых актах термин “административная ответственность” почти не применяется. Как правило, говорится об ответственности организаций в административном порядке. Однако это не одно и то же. Действующим законодательством субъектами административной ответственности признаются, как правило, организации, имеющие статус юридического лица. Признаки субъекта административного правонарушения в виде организаций, как правило, концентрируются в деяниях физических лиц, чаще всего должностных.

Субъектами ряда правонарушений могут признаваться юридические лица, исключая их должностных лиц, например, при загрязнении земель химическими отходами.

Субъективная сторона административного правонарушения – это психологическое отношение субъекта к противоправному действию или бездействию и его последствиям. Следовательно, вина может проявляться в форме умысла или неосторожности.

В Особенной части Кодекса РСФСР об административных правонарушениях форма вины чаще всего не обозначается. Обычно большинство административных правонарушений могут быть совершены в любой форме. (Так, например, согласно ст. 40¹⁰ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях “Проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в период запрещения ее проведения или в местах, где ее проведение запрещено федеральным законом” данное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности). Наряду с обязательными признаками субъективной стороны (умысел и неосторожность), могут быть и факультативные признаки. К ним относятся – мотив и цель, так как в одних составах они указаны, а в других – нет. В том случае, когда они указаны, они являются, как правило, квалифицирующими признаками правонарушения, то есть действие или бездействие признается административным правонарушением, если они совершены по мотивам и в целях, прямо указанных в Законе.

Только при наличии состава административного правонарушения, лицо (субъект) его совершившее, может быть привлечено к административной ответственности.

Признаки, характеризующие состав административных правонарушений, посягающих на права и свободы граждан можно рассмотреть на примере правонарушения, предусмотренного ст. 166 КоАП РСФСР (самоуправство) – самовольное, с нарушением установленного законом порядка, осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам либо государственным или общественным организациям.

Законом установлен порядок осуществления гражданами их прав. Самовольным будет такой способ реализации права, который противоречит закону или соответствующим правилам. Таким образом, самоуправство посягает на установленный законом в государстве порядок осуществления гражданами принадлежащих им прав. Объективная сторона самоуправства характеризуется активными действиями. Путем бездействия совершить самоуправство нельзя. Так, например, не будет самоуправством невыполнение решения суда, государственного органа, обязывающего совершить определенные действия.

Состав рассматриваемого административного правонарушения будет в наличии тогда, когда отсутствуют последствия в виде существенного вреда гражданам, либо государственным или общественным организациям. Здесь важным является разграничение административно наказуемого и преступного самоуправства.

Самоуправство – правонарушение умышленное. Виновный сознает, что своими действиями он нарушает порядок, установленный для осуществления гражданами определенного права.

Мерой ответственности за административное правонарушение является административное взыскание. Оно выражается, как правило, либо в моральном, либо в материальном воздействии на правонарушителя. В административном праве административные взыскания имеют вид системы, определяемой общностью целей оснований применения.

Основные виды административных взысканий:

1) Предупреждение – взыскание морального характера, выносимое в письменной форме или оформляется иным способом. Влечет за собой юридические последствия как иные административные взыскания (может иметь значение для определения правонарушения повторным).

2) Штраф – денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и в пределах, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, выражающееся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда, установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения, а также в величине, кратной стоимости похищенного, утраченного поврежденного имущества, либо размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. Штраф является наиболее распространенным взысканием. Он устанавливается в пределах от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда, а равно до десятикратной величины стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества, либо размера незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения [например, согласно ст. 40²³ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях “”Незаконная выдача гражданам избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме”, данное правонарушение влечет наложение штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; согласно ст. 40¹² Кодекса РСФСР об административных правонарушениях “Изготовление или распространение анонимных агитационных материалов”, данное правонарушение влечет наложение штрафа в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда]. В исключительных случаях, в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью усиления административной ответственности, законами Российской Федерации может быть установлен штраф большего размера.

3) Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в его принудительном изъятии и последующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета.

4) Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено действующим законодательством. Конфискацию в административном порядке следует отличать от конфискации как вида уголовного наказания.

В уголовном порядке конфискация применяется только в качестве дополнительного наказания и только по решению суда.

В административном порядке конфискация может быть назначена в качестве как основной, так и дополнительной санкции, применять конфискацию как административную санкцию в соответствии с действующим законодательством могут: административная комиссия, судья, государственная инспекция и другие органы, уполномоченные рассматривать дела о соответствующих административных проступках.

5) Лишение специального права, предоставленного данному гражданину, применяется на срок до трех лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом (например, право управления транспортными средствами, охоты и т.п.). Здесь необходимо иметь в виду, что речь идет о лишении специальных предоставленных гражданину прав. Эти правила не распространяются на права граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

6) Исправительные работы применяются на срок до двух месяцев с отбыванием их по месту постоянной работы лица, совершившего административное правонарушение, и с удержанием до двадцати процентов его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются районным (городским) судом (судьей). Срок исправительных работ не может быть менее пятнадцати дней, если иное не установлено законодательством.

7) Административный арест устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений на срок до пятнадцати суток. Административный арест назначается районным (городским) судом (судьей). Он не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до двенадцати лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам первой и второй групп.

8) Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, – контролируемом самостоятельно выезде выдворяемых из Российской Федерации.

Взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в точном соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях.

При наложении взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. (ст.33 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Взыскание за административное правонарушение может применяться лишь к лицу, его совершившему. Не допускается применение взыскания ниже низшего предела.

При совершении одним и тем же лицом нескольких административных правонарушений, взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Необходимо, однако, заметить, что из этого правила существуют исключения. Так, например, если дело об административных правонарушениях рассматривается одним и тем же органом (должностным лицом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное нарушение.

Взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении не позднее двух месяцев со дня его совершения.

Для целостного понимания и практического применения вышеизложенных положений рассмотрим некоторые составы административных правонарушений, посягающих на права граждан.

Статья 40¹⁴ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях предусматривает ответственность за умышленное уничтожение, повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму. “Умышленное уничтожение, повреждение информационных или агитационных печатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях, сооружениях или иных объектах с согласия собственника или владельца в ходе избирательной компании, подготовки и проведения референдума, а равно нанесение надписей или изображений на информационные или агитационные печатные материалы – влечет наложение штрафа в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда”.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов, регулируемые федеральным законодательством, законодательством и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данные нормативные акты определяют общий порядок и правила проведения предвыборной агитации, в частности, порядок распространения агитационных печатных материалов. Эти материалы по смыслу закона могут быть вывешены в любом помещении, на любом здании, сооружении и ином объекте с согласия их владельцев или собственников. Кроме того, они могут вывешиваться или расклеиваться на выделенных для этих целей местной администрацией специальных местах. Запрещается вывешивание агитационных печатных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещении избирательной комиссии и в помещении для голосования. В установленный законом период запрещения предвыборной агитации указанные материалы, ранее вывешенные с соблюдением названных правил, сохраняются на прежних местах.

К агитационным печатным материалам, ответственность за уничтожение или повреждение которых установлена рассматриваемой нормой, относятся портреты кандидатов в депутаты или на выборную должность, плакаты с их биографиями, предвыборными программами, листовки, призывающие голосовать за кандидата и др. Под печатным следует понимать материалы, изготовленные как типографским, так и иным способом при помощи множительной техники, а также и изготовленные и размноженные рукописным способом.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения состоит в действиях, повлекших уничтожение или повреждение вывешенных агитационных печатных материалов в разрешенных местах, поэтому нельзя считать нарушением в рамках названной нормы уничтожение или повреждение агитационных материалов, вывешенных на зданиях и иных предусмотренных законом объектах без согласия их собственника или владельца, выраженного в доказуемой форме, а также в местах, где это запрещено.

Субъектом данного правонарушения может быть как гражданин, так и должностное лицо.

Правонарушение может быть совершено только умышленно. Лицо, его совершившее, сознательно препятствует кандидату или избирательному объединению проводить агитацию избирателей в пользу кандидата.

Статья 40¹⁷ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях предусматривает ответственность за непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума).

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, связанные с финансированием выборов (референдума), регулируемые федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с указанной статьей субъектом правонарушения могут быть кандидаты, зарегистрированные кандидаты, лица, являвшиеся кандидатами, зарегистрированными кандидатами, либо руководители избирательного объединения (блока), а также должностные лица кредитного учреждения, председатели избирательной комиссии или комиссии референдума.

Федеральное законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации устанавливают порядок финансового обеспечения подготовки и проведения выборов (референдума), в частности, порядок формирования избирательных фондов кандидатов в депутаты и избирательных фондов избирательных объединений (блоков). Законодательство устанавливает, что расходы на эту деятельность осуществляются за счет средств, выделенных из соответствующих бюджетов (федерального, субъектов Российской Федерации, местного бюджета). В нормативно-правовых актах определяется, за счет каких средств могут создаваться избирательные фонды, а также указан разрешенный размер поступлений (пожертвований) в избирательные фонды физических и юридических лиц. Не допускается принятие пожертвований в избирательные фонды со стороны субъектов, перечень которых приводится в специальных законодательных актах (подробнее об этом ст.40¹⁸ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). В частности, установлены предельные суммы расходов кандидатов за счет средств избирательного фонда и предельные суммы расходов избирательных объединений (блоков) за счет средств своих избирательных фондов. Кандидатам и избирательным объединениям запрещается использовать иные денежные средства для ведения предвыборной агитации, кроме средств, поступающих в их избирательные фонды.

Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью первой рассматриваемой статьи, является бездействие кандидата, зарегистрированного кандидата, должностное лицо кредитного учреждения, либо руководителя избирательного объединения (блока), заключающееся в непредставлении в установленный законом срок и по установленной форме в избирательную комиссию сведений о размерах поступлений (пожертвований) в избирательные фонды и об источниках создания избирательных фондов, а также отчета обо всех произведенных затратах на проведение выборов (референдума), либо предоставление неполных или недостоверных отчета, сведений.

Частью второй рассматриваемой статьи предусматривается ответственность за бездействие председателя избирательной комиссии (комиссии референдума), заключающееся в неопубликовании в средствах массовой информации в установленный срок и по установленной форме финансового отчета о расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума, финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков).

С субъективной стороны правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей, рассматриваются судьями.

Статья 40²⁴ прим.13 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, предусматривает ответственность за непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов (референдума), в частности, на их заключительных этапах – подведении итогов голосования, и опубликованием результатов выборов. Эти общественные отношения регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, которые закрепляют обязанность избирательных комиссий всех уровней предоставлять для ознакомления любым избирателям, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателям, в том числе иностранным (международным), представителям средств массовой информации итоги голосования по каждому кандидату, избирательному объединению и избирательному блоку, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий. Этим обеспечивается гласность в работе избирательных комиссий.

Объективную сторону рассматриваемого правонарушения составляет, в первой части статьи бездействие председателя участковой избирательной комиссии, которое заключается в непредоставлении для ознакомления гражданам Российской Федерации, иностранным (международным) наблюдателям, избирательным объединениям (блокам), средствам массовой информации сведений об итогах голосования, обязательных для предоставления в соответствии с действующим законодательством, а во второй части статьи действия (бездействие) председателя территориальной избирательной комиссии, заключающееся в непредоставлении для ознакомления гражданам Российской Федерации, иностранным (международным) наблюдателям, избирательным объединениям (блокам), средствам массовой информации сведений об итогах голосования, обязательных для представления в соответствии с действующим законодательством, а также в нарушении сроков направления сведений об итогах голосования на выборах (референдуме) для опубликования.

Субъектом ответственности за названное правонарушение может быть председатель участковой избирательной комиссии (по первой части статьи) и председатель территориальной избирательной комиссии (по второй части статьи).

Субъективная сторона правонарушения может быть выражена в форме умысла или неосторожности.

Части 3, 4 и 5 рассматриваемой статьи предусматривают ответственность за одинаковые правонарушения, совершенные различными субъектами, которыми соответственно являются: председатель окружной избирательной комиссии, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Дела о данных правонарушениях рассматриваются судьями районных судов.

6. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПРАВ ГРАЖДАН

На современном этапе развития общества чрезвычайно важным вопросом, требующим разрешения, становится необходимость создания надежной правовой основы, обеспечивающей защиту основных прав и свобод человека. Исходя из принятого в Российской Федерации принципа разделения властей, можно сделать вывод о том, что вышеназванной проблемой должны заниматься все три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. Характер такой деятельности, объем, средства обеспечения прав человека будут различны для органов, представляющих каждую из названных ветвей власти. Вместе с тем, следует отметить, что в основном реализация прав человека и гражданина осуществляется в процессе деятельности органов исполнительной власти.

Правоохранительные органы Российской Федерации, как правило, являются основным правоприменителем законодательства об административной ответственности и их деятельность во многом зависит от того, как будет реализовываться административно-правовая охрана прав и свобод человека и гражданина. Место данных органов в обеспечении прав и свобод человека и гражданина обусловлено самой природой исполнительной власти, разнообразием решаемых вопросов, широтой сферы деятельности, так как основная функция исполнительной власти – управление людьми. Поэтому главная задача органов, входящих в структуру исполнительной власти, – работа по созданию и поддержанию благоприятных условий для полноценной реализации прав и свобод человека и гражданина.

Известно, что административно-правовой статус гражданина представляет собой не только комплекс его прав и обязанностей, но также комплекс их гарантий, установленных государством. Гарантии прав и обязанностей человека и гражданина включают как охрану, так и условия и средства, обеспечивающие их фактическую реализацию со стороны государственных органов. Для того, чтобы обеспечивались цели административно-правовой охраны прав и свобод человека и гражданина, необходимо приведенное положение соответствующим образом нормативно закрепить в разрабатываемых нормативно-правовых актах, и, прежде всего, в новом законодательстве, регламентирующем вопросы административно-правовой охраны прав и свобод граждан. Механизм их обеспечения, возможность реализации, защиты от нарушений, восстановления нарушенных прав должен также получить соответствующее закрепление и в отраслях материального права.

Следует признать, что в настоящее время отношения исполнительной власти в Российской Федерации с гражданами остаются во многом на прежних позициях, то есть по многим направлениям провозглашенные права человека и гражданина обеспечиваются формально. Подобное положение в определенном смысле можно объяснить консервативным подходом чиновничьего аппарата, нежеланием строить взаимоотношения с гражданами на демократических началах. Из-за этого весьма часто реализация индивидами своих законных прав зависит от позиции чиновников. Правовой же механизм реагирования на подобные действия практически отсутствует. Это, в свою очередь, порождает нарушение прав человека и гражданина, поскольку издаваемые органами законодательной власти нормативно-правовые акты фактически не работают.

В средствах массовой информации достаточно часто и своевременно рассматриваются вопросы о нарушениях прав человека и гражданина, однако, фактов привлечения к ответственности должностных лиц за совершение деяний, нарушающих права и свободы граждан, имеется крайне мало. Обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина в условиях, когда отсутствуют правовые механизмы, – задача крайне сложная, требующая совершенствования способов административно-правовой охраны прав граждан.

В настоящее время нормативно-правовая база в рассматриваемой сфере осталась по существу прежней. Так, например, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях систематизированы нормы из бывшего законодательства СССР. Состояние законодательства об административных правонарушениях и практики его применения требуют приведения их в соответствие с современными условиями жизни общества и потребностями развития прав человека в Российской Федерации.

Одним из основных принципов правового государства является гуманная административная политика, суть которой состоит в том, что гуманизация должна охватывать все стороны взаимоотношений органов исполнительной власти и гражданина. Одним из направлений названной политики может быть пересмотр действующих административно-правовых запретов, ограничивающих права человека и гражданина. Переход от запретительного характера к демократическим отношениям органов исполнительной власти с населением предполагает ревизию и сокращение административно-правовых запретов, ограничивающих реализацию провозглашенных прав человека и гражданина. Это, в свою очередь, будет способствовать освобождению органов государственного управления и в частности, правоохранительных органов от реализации необоснованных запретов, улучшению отношений с населением. Исходя из потребностей совершенствования административно-правовой охраны прав человека и гражданина, демократизации и гуманизации правоохранительной деятельности, приведения ее в соответствие с новыми условиями жизни общества, перед административно-правовой наукой возникает задача разработки концепции государственной политики в сфере законодательства об административных правонарушениях, а также административно-процессуального законодательства.

Представляется, что центральным местом названной политики должны стать принципы, определяющие отношения исполнительной власти с гражданами, так как административная политика предполагает не только определение и нормативное закрепление основных направлений деятельности органов исполнительной власти, но и их реализацию.

Серьезную опасность несоблюдения прав и свобод человека и гражданина представляет правовой сепаратизм, развивающийся как следствие процесса суверенизации ряда регионов Российской Федерации. Анализ конституций субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в ряде случаев они противоречат Основному закону страны в части закрепления принципов организации исполнительной власти, компетенции отдельных субъектов, а также в сфере правового регулирования прав человека и гражданина.

Помимо перечисленного, требуют совершенствования и традиционные способы защиты прав человека в Российской Федерации – судебный и административный. В этой связи актуален вопрос о возможных способах защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности органов исполнительной власти. Традиционно охрана прав и свобод граждан в нашей стране осуществлялась органами, входящими в систему правоохранительных органов, а также и другими органами государственной власти. В современных условиях нельзя не отметить такую форму парламентского контроля, как, например, деятельность Уполномоченного по правам человека. Значительная роль в защите прав и свобод человека принадлежит также органам местного самоуправления, которые призваны обеспечивать самостоятельное решение населением (гражданами) вопросов местного значения. Однако необходимо подчеркнуть, что перечисленные органы и структуры не должны в своей деятельности дублировать друг друга. Основная задача при этом состоит в том, что их функции должны быть точно урегулированы в нормативном порядке, а действия должны носить скоординированный характер. Кроме того, важная роль в защите прав человека и гражданина принадлежит общественным формированиям. В настоящее время разрабатываются новые законы об участии общественности в правоохранительной деятельности. Очевидно, что в них должны быть определены не только права объединений по защите прав и законных интересов граждан, но и четко определена процедура их реализации, созданы необходимые условия для решения этих задач.

Особого рассмотрения требуют вопросы законодательного регулирования споров, возникающих в сфере отношений граждан с органами исполнительной власти. Здесь существует немало нерешенных проблем. Так, например, до настоящего времени не принят Федеральный закон о порядке обращений граждан в государственные органы и в органы местного самоуправления в случаях нарушения прав человека и гражданина. Окончательно не упорядочены процедуры рассмотрения административных споров в рассматриваемой сфере в судебном порядке. Известно, что во многих законах, принятых в Российской Федерации в 90-е годы, содержатся нормы о судебном порядке разрешения споров между органами исполнительной власти и гражданами (например, Закон о занятости населения, Закон об охране окружающей среды и др.). Наряду с этими законодательными актами, действует универсальный Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Тем не менее и названный Закон содержит нормы, требующие дополнительного официального толкования, особенно, если их сопоставить с нормами главы 24 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, введенной в кодекс в целях определения правил судопроизводства по данному закону.

По-видимому, назрела необходимость реализовать закрепленную в Конституции идею административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации), как в части организации самой судебной системы, так и в законодательном регулировании ее деятельности. Данная норма предусматривает, что реализация судебной власти, или осуществление правосудия должно происходить в установленном процессуальном порядке. Он в целом носит универсальный характер и основывается на таких общих принципах, как: равенство граждан перед законом и судом, уважение личности, открытое судебное разбирательство, состязательность и равноправие сторон. Однако в зависимости от характера рассматриваемых правоотношений, то есть от того, нормы какой отрасли материального права оказались нарушенными, судопроизводство приобретает некоторые особенности. В свою очередь, особенности, отраженные в законодательстве, в определенной мере позволяют классифицировать судопроизводство на конституционное, гражданское, уголовное и административное.

Конституционное судопроизводство регулируется Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. Гражданское судопроизводство определяется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, уголовное судопроизводство – Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, а административное – Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Наличие административного судопроизводства логически обусловливает необходимость создания соответствующего процессуального инструментария, а именно – Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, что, в свою очередь, позволит освободить Гражданско-процессуальный кодекс от административно-процессуальных норм, так как эти нормы имеют свою определенную специфику, о чем уже говорилось.

В последние годы в Российской Федерации был принят ряд законодательных актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов (в частности, Закон о внутренних войсках МВД России, Положение о МВД России и др.), а также касающихся сферы осуществления гражданами их прав и свобод (например, право на жизнь, неприкосновенность личности, жилища, свободу слова, передвижения и др.). Эти права граждан корреспондируются с обязанностями, возникающими в административно-правовых отношениях не только у граждан, но и у тех органов исполнительной власти, должностные лица которых обязаны по роду своей деятельности создавать условия для успешной реализации гражданами своих прав и свобод, а также обеспечивать их охрану. С учетом этих обстоятельств представляется, что при разработке и подготовке к принятию административно-правовых актов, регулирующих процесс обеспечения прав и свобод человека и гражданина, целесообразно предусмотреть: возможные пределы вмешательства органов государства в личную жизнь человека и гражданина; применение силы по отношению к гражданам; ответственность органов исполнительной власти всех уровней и их должностных лиц, совершивших (допустивших) нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Действующее законодательство изобилует отсылочными нормами, особенно в тех случаях, когда речь идет об ответственности государственных органов и должностных лиц, не выполняющих обязанности по обеспечению прав и свобод граждан и таким образом уходящих от ответственности в столь важной области.

Для успешного решения проблемы охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения их реализации, необходимо создание соответствующей правовой основы, не только провозглашающей эти права, но и обеспечивающей их гарантиями, которые, в свою очередь, необходимо нормативно закрепить, в частности, в новом законодательстве об административных правонарушениях Российской Федерации.

Административно-правовая охрана прав и свобод человека и гражданина сопряжена не только с совершенствованием ее юридических институтов и механизмов, она не может быть осуществлена в полном объеме без стабильной политической ситуации в стране, надежной экономики, социальной сферы, поскольку самые совершенные юридические механизмы и процедуры не смогут обеспечить защиту рассматриваемых прав без надежной социально-экономической базы. Поэтому работа, связанная с совершенствованием юридических способов защиты прав и свобод человека и гражданина, неотделима от создания условий, обеспечивающих существование и эффективную работу этих механизмов.